武汉医疗器械协会

案例|强制搭售,医保支付软件公司收到工商部门大额反垄断罚单(附工商总局竞争执法公告全文)

智容科技有限公司 2019-11-01 16:20:25

竞争执法公告

2017年12号

经国家工商行政管理总局授权,四川省工商行政管理局于2016年9月15日对四川久远银海畅辉软件有限公司涉嫌滥用市场支配地位强制搭售的垄断行为进行立案调查,于2017年8月3日对涉案当事人作出行政处罚决定,现予公告。 

2017年8月21日

四川省工商行政管理局

行政处罚决定书

川工商处字〔2017〕7001号

当事人:四川久远银海畅辉软件有限公司

类型:有限责任公司(非自然人投资或控股的法人独资)

住所:绵阳市涪城区九州大道303号

法定代表人:韩志华

注册资本:(人民币)壹仟万元

成立日期:2014年4月24日

经营范围:计算机系统软件、硬件系统、网络设备、监控设备、办公用品的销售及技术服务;计算机软、硬件的开发、销售、技术服务及技术咨询;弱电工程设计与施工。(以上经营范围,需许可、备案的取得许可、备案后经营,需资质的凭资质经营)。

2016年9月15日,经国家工商总局授权,我局对四川久远银海畅辉软件有限公司涉嫌垄断行为立案调查。

经查,人社部2003年开始在全国推行统一的劳动和社会保障电子政务工程,简称“金保工程”(即“社会保险管理信息系统”)。其主要是利用先进的信息技术,实现劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用,包括了就业、失业、医保、社保等子系统。“金保工程”由各地政府通过招投标的方式确定软件公司开发设计,并且按照国家相关政策的规定,一个地级市的区域内只能有一个“金保工程”系统,由人社部门管理使用。

为了实现跟“金保工程”对接,定点药店和定点医疗机构(以下简称两定机构)需要安装一套医保刷卡支付终端结算应用软件(以下简称医保支付软件),该软件在社保卡刷卡终端应用,实现社保卡持卡人使用社保金购买目录内药品或服务时实时结算。医保支付软件虽与“金保工程”配套使用,但从开发设计、功能目的、使用主体和方式等方面来看,医保支付软件属于独立于“金保工程”之外的一套应用软件。

2010年2月,四川久远银海软件股份有限公司(以下简称银海公司)通过招投标承接了广元市“金保工程”的开发设计项目,于2012年4月上线运行。随后,银海公司向广元市人社局申请开发医保支付软件,并成功通过人社局测试。广元市人社局向其所辖县(区)人社局以及城区两定机构下发了《关于金保工程上线后医疗保险网络切换有关工作的通知》,明确要求“各定点机构请及时与通讯公司和四川久远银海软件股份有限公司联系,切换网络、更换前端读卡设备,安装新的医疗支付系统软件”,并在附件中明确了与新系统匹配的硬件设备配置标准。截至调查终结,广元市辖区内两定机构只能使用该医保支付软件。

2012年4月开始,银海公司陆续与两定机构签订《软件开发合同》及《技术服务合同》,为两定机构提供医保支付软件的开发、安装与维护服务。此外,医保支付软件运行必需的硬件设备包括电脑、加密键盘和读卡器,由两定机构自主购买符合技术标准的产品,加密键盘和读卡器送交广元市人社局进行加密程序后,由银海公司一并与医保支付软件进行调试即可使用。银海公司也销售加密键盘和读卡器,与两定机构签订《设备供货/服务协议》,对购买其产品的两定机构提供安装维护服务。

2014年4月,银海公司在绵阳市全资设立当事人四川久远银海畅辉软件有限公司(以下简称当事人)。同时,银海公司将其在广元市的全部社保业务都转交给当事人,包括对两定机构医保支付软件的安装维护。当事人为扩大销售收入,在与两定机构签订《技术开发合同》时,将加密键盘和读卡器作为合同附件,约定两定机构必须同时购买加密键盘和读卡器,否则不予安装。因为当事人是广元市两定机构唯一可以选择的医保支付软件安装公司,两定机构只能购买其提供的加密键盘和读卡器。

另查,2014年4月至2016年底,当事人销售加密键盘和读卡器获取收益39.473万元。当事人2015年度在广元市医保支付软件的总销售额为299.43万元。

以上事实有如下证据材料证明:

1.广元市人社局《关于金保工程上线后医疗保险网络切换有关工作的通知》,证明广元市安装新的医保支付软件只有银海公司一家;

2.银海公司出具的《关于广元人社及社保刷卡支付系统业务说明》,含附件:四川久远银海软件股份有限公司行政办公会会议纪要、2014-2016年读卡器及密码键盘收款情况、2014-2016年读卡器及密码键盘代收款结算情况、2014-2016年广元读卡器小键盘收款明细,以及2015-2016年久远银海畅辉软件有限公司往来明细账、2014-2016年四川久远银海畅辉软件有限公司广元市支付端读卡器小键盘结算表、2015年四川久远银海畅辉软件有限公司广元市医保支付软件销售情况表等,证明当事人2015年度医保支付软件销售额以及2014-2016年度收取的加密键盘和读卡器的相关款项情况;

3.四川久远银海畅辉软件有限公司与两定机构签订的《技术开发合同》16份及清单,证明当事人在提供医保支付软件开发安装服务的同时搭售加密键盘和读卡器的情况;

4.四川久远银海软件股份有限公司读卡器小键盘采购合同,证明银海公司采购加密键盘和读卡器的情况;

5.四川久远银海软件股份有限公司运营管理中心主任卫某的询问笔录,证明四川久远银海软件股份有限公司的业务范围、销售模式以及对当事人的管理模式,当事人独立开展运营活动等情况;

6.当事人法定代表人韩某、销售人员董某的询问笔录,证明当事人合同签订的流程、搭售读卡器和加密键盘以及收取费用的标准等情况;

7.四川尚居药房有限公司利德药房法定代表人王某的询问笔录,证明当事人合同签订流程、收费标准以及购买读卡器小键盘的方式等情况;

8.四川省佳旺大药房连锁有限公司出纳秦某的询问笔录,证明当事人合同签订流程、收费标准以及购买读卡器小键盘的方式等情况;

9.成都市迈德金卡系统有限公司副总经理郭某的询问笔录,证明读卡器和加密键盘购买渠道等情况;

10.四川久远银海软件股份有限公司与广元市利州区将军桥社区卫生服务站签订的《技术开发合同》、《设备供货/服务协议》;与成都双流柏林医院、青羊区华源大药房签订的《技术开发合同》;与绵阳老百姓大药房连锁有限公司签订的《技术开发合同》、《技术服务合同》,证明未发现四川久远银海软件股份有限公司有搭售行为。

我局认为:

(一)相关市场的界定

《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》明确了界定相关市场的原则和方法。本案中,界定相关市场主要从需求者角度进行需求替代分析。

1.相关商品市场。从需求方面分析,对于两定机构,医保支付软件是实现个人使用医保金消费药品或医疗服务时,完成个人医保金实时结算的唯一手段,同时也是政府要求两定机构必须安装的软件。

对于消费者,首先,其所持有的社保(医保)卡只有通过医保支付软件,才能使用医保金购买药品或医疗服务。现金支付的方式,虽可以实现医保金的结算,但需要先自行按市场价格支付,然后凭票据按相应的政策进行报销,不能实现实时结算,同时国家推行“金保工程”的目的,也是要用医保支付这种实时结算的模式取代现金支付这种“先支付后报销”的模式。银行卡支付和网络支付可以实现个人资金账户的实时结算,但这个资金账户是独立于个人医保金账户,二者之间并无关联,因此也无法实现医保金账户的实时结算。其次,个人医保账户上的资金,只能用于购买药品或医疗服务,不能用于日常生活开支;而非医保金除了用于日常生活开支外,在所有医院和药店(含两定机构)内只能按市场价格购买所需的药品或医疗服务。因此,消费者往往会优先选择具备定点资质的药店或医院,用自己的医保金购买药品或医疗服务。两定机构为满足消费者医保刷卡的需求,也需要安装医保支付软件。

综上所述,该案件所涉及的相关商品市场应确定为医保支付软件市场。

2.相关地域市场。该案件所涉及的相关地域市场应确定为广元市(含其所辖的四县三区)。按照国家相关政策和规定,“金保工程”是以行政区划为单位划分,每个地级市人社部门负责本区域的相关工作,每个市的“金保工程”都是不同的,其医保支付软件的端口数据也不同。广元市只能有一个“金保工程”,其他市的“金保工程”也无法在广元市上线运行,因此,配合广元市“金保工程”的医保支付软件仅能在广元市区域内使用。

综上所述,本案相关市场应界定为:广元市行政管辖规划区域内的医保支付软件市场。

(二)当事人市场支配地位的认定

1.当事人在相关市场中的市场份额。银海公司开发了一套医保支付软件并通过广元市人社局的测试。该医保支付软件是广元市唯一的医保支付软件,广元市人社局也下发了相关文件明确了广元市两定机构配合“金保工程”使用的医保支付软件的安装和维护由银海公司负责。2014年当事人成立后,银海公司将医保支付软件业务全部移交给当事人,故在广元市医保支付软件市场上,仅有当事人一家经营者,当事人占有100%的市场份额。

2.两定机构对当事人依赖程度。广元市的两定机构必须使用当事人提供的医保支付软件,才能实现消费者购买药品或医疗服务时使用个人医保金的实时结算。消费者大多选择使用医保金购买目录范围内的药品,而医保卡只能在两定机构使用,因此,两定机构必须要安装医保支付软件。而在广元市,当事人是唯一能提供医保支付软件产品和服务的经营者,因此,两定机构对当事人具有很强的依赖性。

3.其他经营者进入相关市场的难易程度。其他软件公司要开发医保支付软件,必须向广元市人社局提出申请,获得开发该软件所必需的外接端口数据标准,完成开发并通过人社局的测试后,才能投入市场销售。截至调查时止,没有其他软件公司向广元市人社局提出测试申请。

综上所述,我局认为当事人在广元市辖区范围内的医保支付软件市场上具有市场支配地位。

(三)当事人滥用市场支配地位的行为认定

1.当事人的违法行为。当事人为提高营业收入,凭借在医保支付软件市场上的支配地位,与两定机构签订《技术开发合同》时,以合同附件的方式,直接强制向两定机构销售由其提供的加密键盘和读卡器。若两定机构不购买加密键盘和读卡器,则当事人不予提供医保支付软件安装服务。

2.无正当理由的认定。尽管加密键盘和读卡器是正常使用医保支付软件的必需硬件设备,但是其与医保支付软件之间不具备直接的关联性。按照广元市人社局《关于金保工程上线后医疗保险网络切换有关工作的通知》(广人社〔2012〕16号)的规定,任何厂家生产的加密键盘和读卡器,只要符合国家人社部的技术标准,均能够满足医保支付软件的使用要求,两定机构可以自由选择购买符合技术标准的加密键盘和读卡器。因此,当事人向两定机构搭售加密键盘和读卡器是不具备正当性的。

综上,当事人无正当理由,滥用其在广元市医保支付软件市场的支配地位,搭售加密键盘和读卡器。

(四)当事人违法行为的危害性分析。

1.破坏了广元市加密键盘和读卡器销售市场的竞争秩序。当事人搭售加密键盘和读卡器的行为,控制了广元市医保刷卡加密键盘和读卡器的销售市场,排除、限制了其他供货商竞争,破坏广元市加密键盘和读卡器市场的竞争格局。

2.限制了两定机构的选择权。加密键盘和读卡器是在市场上自由流通的产品,只要是符合技术要求的,两定机构都可以根据自身需要自主选择购买,当事人利用在广元市医保支付软件市场的支配地位,要求两定机构购买其提供的产品,剥夺了两定机构对加密键盘和读卡器的自由选择权。

3.损害了广元市两定机构的合法利益。当事人向广元市两定机构的销售价格为1200元/套,明显高于其他市类似产品的市场价格。当事人这种不合理搭售商品谋取垄断利润的行为同时也增加了两定机构的经营成本,损害了两定机构的合法利益。

综上,当事人的上述行为,对竞争秩序、两定机构的合法利益都造成了直接损害。

综上所述,当事人利用其在广元市医保支付软件市场的支配地位,无正当理由,与两定机构签订《技术开发合同》时,强行向两定机构搭售由其提供的加密键盘和读卡器。当事人的行为违反《反垄断法》第十七条“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为:……(五)没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加其他不合理的交易条件”之规定,依据《反垄断法》第四十七条“经营者违反本法规定,滥用市场支配地位的,由反垄断执法机构责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。”的规定,依法应当予以处罚。2017年7月3日,我局向当事人依法告知拟对其实施行政处罚的事实、理由和依据,当事人在法定期限内,未向我局提出陈述、申辩意见和听证要求。经研究决定,鉴于当事人谋取垄断利润,性质恶劣,责令当事人改正违法行为,并对当事人作出如下处罚:

1.没收违法所得 39.473万元;

2.对当事人处以2015 年度广元市医保支付软件销售额百分之七的罚款,计20.9601万元。

当事人应当自收到本处罚决定书之日起十五日内到下述银行缴清罚款,逾期不缴纳罚款,本局将根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第(一)项、第(三)项的规定,每日按罚款数额的百分之三加处罚款,并申请人民法院强制执行。

缴款行:四川省建行锦城支行;

 名:四川省财政厅;

 号:51001890836050474623

当事人如不服本处罚决定,可在收到本处罚决定书之日起六十日内,向国家工商行政管理总局或四川省人民政府申请复议,或者在收到本处罚决定书之日起六个月内向成都市中级人民法院提起诉讼。当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行。

四川省工商行政管理局

2017年8月3日



发布单位:中国工商出版社 数字出版部



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